“EL SUPREMO GUARDIAN DEL LOBO”

Así se erige en una reciente sentencia del Tribunal Supremo en la que refuerza las condiciones legales vinculantes que deben cumplir las autorizaciones administrativas de control del lobo con la finalidad de evitar daños al ganado, de acuerdo con la normativa aplicable (Convenio de Berna, Directiva Hábitats – antes de la reforma de 2025 -, Ley Patrimonio Natural y Biodiversidad y Orden 2021 por la que se incluye en el Listado  de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial a todas las poblaciones de lobo del territorio nacional y que, por tanto, quedan sujetas al régimen de protección estricta – prohibición de extracciones y capturas –), y con la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto a las medidas de gestión del lobo.

Sentencia del Tribunal Supremo 507/2026, de 12 de febrero de 2026

Dictada en el recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, contra la sentencia 70/2024, de 12 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria recaída en el recurso 251/2022 sobre autorizaciones para el control del lobo.

Fallo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria:

“Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) contra la resolución de 15 de julio de 2022 del Consejero del Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente … por la que se desestima el recurso de alzada presentado … frente a la resolución de 13 de junio de 2022, suscrita por el Director General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático, por la que se autoriza un control de lobo … (y en consecuencia) anulamos las resoluciones impugnadas …”

Extractos de la sentencia del TSJ Cantabria:

Fundamento Jurídico CUARTO: normativa aplicable y concurrencia de los requisitos indispensables derivados del principio de proporcionalidad:

• (…) la sentencia identifica correctamente la normativa aplicable, en particular la genérica prohibición de dar muerte al lobo que deriva de lo dispuesto en el artículo 57.1.b) de la Ley 42/2007 tras su inclusión en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial de su artículo 56. Su acogimiento en ese listado deriva de la aprobación de la Orden TED/980/2021, que, al suprimir la referencia territorial de las poblaciones, extendió la protección especial del lobo a todo el territorio nacional.

Esta prohibición … dispone de unas excepciones cuyos condicionantes establece el artículo 61 de la misma Ley. La existencia de excepciones a la protección de las especies favorecidas con el mayor grado legal de protección no es una peculiaridad de la legislación española, pues también es admitida en el artículo 16 de la denominada Directiva Hábitats (Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo), en lo que “constituye una excepción al sistema de protección establecido en ella, que debe interpretarse en sentido restrictivo y que impone la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos, para cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17,EU:C::2019:851, apartado 30)” (STJUE de 11 de junio de 2020, asunto C-88/19, apartado 25). A las normas de los citados artículos 61 de la Ley y 16 de la Directiva deben añadirse las contenidas en la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, relativas tanto a la ejecución de las medidas excepcionales adoptadas antes de su entrada en vigor (apartado1), como las posteriores que suponga la extracción y captura de individuos de lobo.

• 2.1.- En cuanto al primero de estos requisitos, el artículo 61 de la Ley, en el número 1, se limita a indicar que las excepciones pueden adoptarse “si no hubiere otra solución satisfactoria”; y en el número 5, al establecer el contenido de la autorización administrativa de la medida, dice que habrá de ser motivada y especificar “La naturaleza y condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados».

Para la Orden, el requisito se traduce de este modo: procederá la excepción “cuando se haya demostrado que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y estas hayan resultado ineficaces, teniendo para ello en cuenta el catálogo de medidas de protección del ganado ante eventos de depredación del lobo publicado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como otras medidas de protección que hayan sido previamente valoradas favorablemente por la comunidad autónoma o para las cuales se disponga de evidencia científica sobre su efectividad”.

2.2.- La sentencia recurrida dota a este requisito del alcance que ofrece en su fundamento de Derecho sexto: «(…) Es imprescindible un estudio fundado en criterios técnicos y de experiencia acerca de la efectividad de las medidas adoptadas y de las causas de su fracaso, y, desde luego, el estudio (tanto previo a su adopción como, especialmente, posterior a su derrota) sobre la posibilidad de establecer otras medidas.

De todos modos, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituye la última ratio para la abundante normativa aplicable, impone al órgano administrativo el deber de examinar las soluciones alternativas y expresar éstas y sus resultados en la autorización.

• 3.1.- La no afectación de la medida al estado de conservación de la especie configura otros de los requisitos esenciales para autorizar la extracción o sacrificio de lobos.

Sobre este requisito, la Sala de Cantabria reproduce la definición y los criterios para considerar que una especie se encuentra en un estado de conservación favorable del artículo 1.i) de la Directiva Hábitats.

Es el propio TJUE el que establece esos criterios: “Las poblaciones de lobos deben estar sanas, estables o en aumento, y capaces de desempeñar su papel natural en el ecosistema. La presión económica o social no puede bajar silenciosamente este estándar.”

La Comisión Europea ya encargó un informe a científicos europeos con el objetivo de establecer directrices que definan parámetros coherentes para calificar mejor el estado de conservación favorable de los grandes carnívoros. Linnell, J. D. C. and Boitani, L. (2025) Developing methodology for setting Favourable Reference Values for large carnivores in Europe.

• Otros aspectos que debe desarrollar la justificación de la autorización son la delimitación del área de distribución de la especie, así como las previsiones sobre la evolución de sus hábitats, sustentadas en estudios sólidos …; con el mejor conocimiento disponible;

(…) no se puede limitar a la situación del lobo en el concreto espacio físico donde se proyecta la extracción (termino municipal), sino que ha de referirse a la zona en que las poblaciones de lobo afectadas tienen su campo de acción, su área de distribución, allí donde se pueden interrelacionar, por donde se pueden mover.

La STJUE de 11 de junio de 2020 (asunto C-88/19) dice en su apartado 38: “[E]n lo que atañe a las especies animales protegidas que, como el lobo, ocupan territorios extensos, el concepto de “área de distribución natural” es más amplio que el espacio geográfico que presenta los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Tal área se corresponde … con el espacio geográfico en el que la especie animal de que se trata está presente o se extiende dentro de su forma natural de comportamiento”.

De esta jurisprudencia de deduce que, para valorar el estado de conservación de una especie, el enfoque exclusivamente local es insuficiente, dado que es preciso emplear una perspectiva más amplia que tenga en cuenta el estado de las poblaciones en todo el ámbito territorial en el que pueda influir la disminución de ejemplares.

En definitiva, el hecho de que el número de individuos de lobo haya aumentado en determinados municipios de Cantabria, e incluso en el territorio de esa comunidad, o que la presencia de lobos en una zona en concreto se haya recuperado de controles anteriores, no es suficiente para juzgar sobre el estado de conservación de la especie en el sentido que imponen las normas vigentes. Y además no es aceptable que la muerte de algunos ejemplares no incida en la especie, puesto que “no cabe excluir que el sacrificio de un número limitado de individuos carezca de incidencia sobre el objetivo consistente en mantener a la población de lobos en un estado de conservación favorable en su área de distribución natural” (STJUE 14 de junio de 2007, C-342/05 apartado 29).

La STJUE de 29 de julio de 2024 aplica los principios de cautela y pronatura

• (…) en virtud delprincipio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE,apartado 2,si el examen de los mejores datos científicos disponibles deja lugar a incertidumbre sobre si la explotación de una especie de interés comunitario es compatible con el mantenimiento de esta en un estado de conservación favorable, el Estado miembro interesado debe abstenerse de autorizar tal explotación …(en caso de duda, se aplica el principio in dubio pronatura).
• 3.3.- (…) es insuficiente el ámbito territorial y las poblaciones de lobo estudiadas por la Administración para determinar con la debida seguridad la afectación a la especie de las medidas de gestión que autoriza.

No puede olvidarse que el hecho de que una especie se encuentre en un buen estado de conservación no es motivo suficiente para rebajar su protección y permitir medidas de gestión para reducir su población. El estado de conservación favorable de la especie que exige la legislación es un presupuesto para la extracción de ejemplares y también el resultado que cabe presumir después de la aplicación de las medidas, como se desprende de la STJUE de 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22, apartado 44).

• 4.1.- Otra de las condiciones que el Tribunal de Cantabria considera incumplida es la selectividad de la extracción o captura de ejemplares de lobo.

A grandes rasgos, supone que la medida no puede aplicarse de forma masiva o indiscriminada, sino de modo electivo.

(…) el carácter selectivo de la medida se proyecta en impedir que la extracción afecte a un número de individuos indiferenciados, dada la mayor incidencia de unos ejemplares sobre otros en el estado de conservación de la especie. Esta finalidad se satisface tanto de modo positivo indicando las características generales de los animales afectados, como negativo, fijando las condiciones de los individuos que han de ser respetados por la función que cumplen en el mantenimiento de la población.