PROCEDIMIENTO LEGALMENTE ESTABLECIDO PARA MODIFICAR EL NIVEL DE PROTECCIÓN DEL LOBO

I. En la ley europea, donde rige el principio de primacía del Derecho europeo.

La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, dice textualmente que:

“Considerando que el progreso técnico y científico requiere la posibilidad de adaptar los Anexos; que conviene establecer un procedimiento de modificación de estos Anexos”.

Por consiguiente, es posible la modificación de los Anexos en base a criterios técnicos y científicos, y para ello, se establece un procedimiento de modificación de los Anexos.

La Directiva (UE) 2025/1237 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2025, viene a modificar la Directiva 92/43/CEE del Consejo en lo que respecta al estatuto de protección del lobo (Canis lupus). DOUE» núm. 1237, de 24 de junio de 2025, y en cuyo texto se dice que:

“Considerando lo siguiente:

El Comité permanente del Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa… el 6 de diciembre de 2024, aprobó la propuesta de la Unión de trasladar el lobo (Canis lupus) del apéndice II («Especies de fauna estrictamente protegidas») del Convenio de Berna al apéndice III («Especies de fauna protegidas»).

La decisión del Comité permanente debe reflejarse en la Directiva 92/43/CEE para que el cambio en el estatuto de protección del lobo en virtud del Convenio de Berna se incorpore al marco jurídico de la Unión.

A fin de incorporar la decisión del Comité permanente, la entrada correspondiente al lobo debe suprimirse del anexo IV de la Directiva 92/43/CEE y adaptarse en el anexo V de dicha Directiva, proporcionando así al lobo la protección prevista en el artículo 14 de la Directiva 92/43/CEE.”

Como resultado de la modificación, el lobo pasa de ser una especie de fauna estrictamente protegida a ser especie de fauna protegida, sujeta a medidas de gestión (control poblacional).

Pero el considerando de la directiva no contiene justificación científica que avale esa modificación del régimen legal de protección del lobo.

Y a modo de recordatorio y cláusula de salvaguardia, “la Directiva 92/43/CEE … permite a los Estados miembros mantener o introducir medidas de protección más estrictas siempre que sean compatibles con los Tratados, tal como se establece en el artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Por lo tanto, a efectos de la Directiva 92/43/CEE, los Estados miembros, no obstante, la modificación introducida por la presente Directiva, siguen siendo libres de mantener el estatuto de protección del lobo al nivel de protección previsto para las especies de fauna estrictamente protegidas.”

II. En la ley española

a) Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que proporciona unas pautas procedimentales a seguir.

Procedimiento debido, órganos competentes y evidencia científica aportada tanto por las autoridades públicas como por la ciudadanía:

El artículo 56, que lleva por título Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, dice que:

“2. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en la actualidad de Transición Ecológica) llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón o población en este Listado cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje:

a) A propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, previa iniciativa de las comunidades autónomas o

b) de oficio.

(…) Cualquier ciudadano u organización podrá solicitar la iniciación del PROCEDIMIENTO DE INCLUSIÓN, CAMBIO DE CATEGORÍA O EXCLUSIÓN acompañando a la correspondiente solicitud una argumentación científica de la medida propuesta.”

b) El Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (LESPRE), afirma literalmente que:

“(…) se debe disponer de información sobre los aspectos más relevantes de su biología y ecología, como base para realizar un diagnóstico de su situación y evaluar si el estado de conservación es o no favorable. Esta evaluación es la que permitirá justificar CAMBIOS EN EL LISTADO”

Tramitación: inicio, motivación, información científica y publicación por orden ministerial:

Artículo 6. Procedimiento de inclusión, cambio de categoría o exclusión de especies en el Listado …

3. (…) la iniciación del procedimiento … se realizará previa iniciativa de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía, mediante remisión de una solicitud a la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal del MARM, siguiendo el procedimiento establecido en los artículos 53.1 y 55.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, para el Listado y el Catálogo, respectivamente. Ésta DEBERÁ SER MOTIVADA E IR ACOMPAÑADA DE LA INFORMACIÓN CIENTÍFICA JUSTIFICATIVA, así como las referencias de los informes y publicaciones científicas que se hayan podido utilizar.

7. Una vez finalizada la tramitación, el proyecto de orden que contenga la modificación del anexo a este real decreto para incluir, excluir o modificar la clasificación de alguna especie se elevará a la Ministra para su firma, … y, posteriormente, se publicará en el Boletín Oficial del Estado.

Este procedimiento legal descrito se ha seguido por las siguientes normas reglamentarias:

• La Orden TEC/596/2019, de 8 de abril, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (LESPRE)

“(…) considerando los nuevos conocimientos sobre la distribución de la especie, procede la modificación del apartado «Población referida» del anejo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el caso del lobo (Canis lupus), con objeto de adecuarlo al anejo II y IV de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, así como al anejo V de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre. De este modo, quedan incluidas en el Listado todas las poblaciones de esta especie al sur del río Duero.” (ya hace referencia a la división territorial de la especie).

• Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial

De acuerdo con la reciente sentencia del Tribunal Supremo de fecha 12 de febrero de 2026: “A partir de esta Orden Ministerial las poblaciones de lobo de todo el territorio nacional (todas, sin división territorial) fueron incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, por lo que adquirieron el máximo nivel de protección que dispensa nuestra legislación, en particular la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad”.

Preámbulo:

“Esta orden ministerial se dicta de conformidad con lo previsto en el artículo 56 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que regula, con rango legal y básico, LA FORMA en que se llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de especies en el Listado”

 “(…) de conformidad con los últimos conocimientos científicos y datos técnicos, …

La orden ministerial es el instrumento normativo expresamente previsto para cumplir esta finalidad de actualización, según la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero (“se faculta al titular del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en el ámbito de su competencia, a modificar, mediante Orden Ministerial, el anexo con el fin de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria).”

• Orden TED/452/2025, de 5 de mayo, por la que se modifican los anexos del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial

El procedimiento detallado para llevar a cabo modificaciones en estos instrumentos de protección especial queda especificado en el artículo 6 del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero.

Advertir que esta orden ministerial se dictó con posterioridad a la ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario (que luego haremos alusión a ella), ley que no guarda reglas procedimentales legalmente establecidas para la exclusión del lobo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

III. En el Derecho comparado

En el caso de Italia, el procedimiento de modificación del estatuto de protección del lobo se regula por norma reglamentaria, dictada por el ministro de Medio Ambiente y Seguridad Energética.

Es con la publicación del decreto en la Gazeta Oficial del 21 de enero de 2026, que el lobo pasa de especie de fauna “estrictamente protegida” a especie de fauna “protegida” (flexibilidad en su gestión, medidas de control poblacional), tras la modificación de la Directiva de Hábitats.

Decreto de 6 de noviembre de 2025 por el que se modifican los Anexos D y E del Decreto del Presidente de la República n.º 357 de 8 de septiembre de 1997 – lobo.

Considerandos destacados:

“Visto el Convenio de Berna, ratificado por Italia mediante la Ley n.º 503, de 5 de agosto de 1981, «Ratificación y aplicación del Convenio sobre la conservación de la vida silvestre y los hábitats naturales de Europa, con anexos, adoptado en Berna el 19 de septiembre de 1979»;

(…) Visto el Decreto del Presidente de la República n.º 357, de 8 de septiembre de 1997, «Reglamento de aplicación de la Directiva 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres», y, en particular, su artículo 16, titulado «Procedimiento de modificación de los Anexos», …

(…) Vista la Directiva (UE) 2025/1237 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2025, por la que se modifica la Directiva 92/43/CEE en lo que respecta al estatuto de protección del lobo en virtud del Convenio de Berna;

Considerando la necesidad de aplicar la citada Directiva …, modificando, a tal efecto, los Anexos «D» y «E» del Decreto del Presidente de la República núm. 357, de 8 de septiembre de 1997;

Decreta: Artículo único

1. Se modifica el Anexo D, «Especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren protección estricta», letra a) «Animales», …: a) Se suprime la entrada correspondiente a la especie Canis lupus.

2. En el Anexo E, «Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya captura en el medio silvestre y explotación podrían estar sujetas a medidas de gestión», letra a) «Animales», …  se modifica lo siguiente: a) La entrada correspondiente a la especie Canis lupus … se sustituye por la siguiente: «Canis lupus».

El presente decreto se transmite a los organismos supervisores y se publica en el Diario Oficial de la República Italiana, así como a la Comisión Europea.

IV.  La Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, introduce dos disposiciones que no guardan relación alguna con materia la alimentaria, incumplen tanto la directiva hábitats como la ley 42/2007 y “no guardan las formas debidas”, que son de vital importancia para la protección del lobo.

Primero, advertir que en su preámbulo no hay ninguna referencia o explicación a esas dos disposiciones dictadas sin seguir el procedimiento legalmente establecido para excluir las poblaciones del lobo al norte del río Duero del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, y sin respaldo científico que avale tal desclasificación.

Segundo, en cuanto a la disposición transitoria única, titulada Adaptación a la normativa europea, decir que se trata de una norma intertemporal (pasado y presente) sui generis, por su regulación y trasposición a futuro, esto es, sin haberse modificado aun la directiva hábitats. Veamos:

“La modificación del régimen de protección de las poblaciones de lobo del sur del Duero en los anexos de la Directiva 92/43/CEE del Consejo,… que suponga su incorporación en el Anexo de especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión, determinará la automática modificación del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial … para su exclusión efectiva del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.”

Y tercero, la disposición final decimonovena, que lleva por título Modificación del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, dice que:

“Con salvaguarda de su rango, el anexo del Real Decreto 139/2011, …, en relación con la especie que se relaciona a continuación se mantiene en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, …el Lobo al Sur del Duero”.

Dicha disposición omite la existencia del procedimiento legalmente establecido (ley 42/2007) para modificar el anexo del Real Decreto, vuelve a introducir la división territorial excluyendo a las poblaciones del lobo al norte del río Duero y, además, está condicionada temporalmente al cumplimiento de lo previsto en la disposición transitoria única.